Réflexion : Vers un régime d'autorisation environnementale plus complaisant?

Texte de Louis-Joseph Saucier
Service de la recherche et de la défense des services publics

Faute de personnel, il y a maintenant une très faible proportion d’inspections de conformité qui sont réalisées en suivi aux autorisations environnementales émises par le gouvernement du Québec. Au lieu de se doter d’un effectif suffisant d’inspecteurs et d’inspectrices en environnement, le gouvernement Couillard s’apprête plutôt à affaiblir le régime d’autorisation environnementale en vigueur au Québec…

L’importance des autorisations environnementales
Les autorisations environnementales délivrées par le gouvernement du Québec ne sont pas que des tracasseries administratives qui font rager ceux et celles qui voudraient voir certains projets industriels se réaliser plus rapidement. En réalité, le régime d’autorisation environnementale permet à l’État québécois d’assumer une grande part de ses responsabilités en matière de protection de l’environnement.

En juin dernier, le ministre du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques, M. David Heurtel, déposait le projet de loi n^o 102, dont la pièce maîtresse est une réforme du régime d'autorisation environnementale découlant de la Loi sur la qualité de l’environnement. Il s’agit de la première refonte majeure de cette importante loi depuis son adoption en 1972.

Le SFPQ, qui représente des travailleurs et travailleuses mettant en œuvre au quotidien le régime d’autorisation environnementale du Québec, n’a pourtant pas été convié à participer aux consultations particulières sur ce projet de loi, malgré une demande formulée à cet effet dès son dépôt. Est-ce parce que l’organisation qui représente les inspecteurs et inspectrices en environnement au gouvernement du Québec fait des constats accablants et dérangeants sur l’état actuel du régime d’autorisation environnementale et sur la proposition de refonte de ce régime ?

Inspections de conformité environnementale : pas une priorité
Chaque année, quelque 5 000 autorisations environnementales ministérielles sont émises par le ministère du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements (MDDELCC)[1]. La délivrance de ces autorisations s’accompagne souvent de conditions à respecter afin que les projets préservent la qualité de l’environnement. Le suivi des autorisations, sous la forme de vérifications de renseignements ou d’inspections sur le terrain, est la responsabilité du Centre de contrôle environnemental du Québec (CCEQ), branche du MDDELCC. Par exemple, une entreprise qui souhaite faire l’entreposage d’huiles usées, faire le traitement de déchets biomédicaux ou encore recourir à des procédés industriels ayant une incidence sur un cours d’eau doit préalablement obtenir une autorisation environnementale.

On serait en droit de s’attendre à un suivi systématique de ces autorisations. En réalité, dans la planification annuelle effectuée par les 17 bureaux régionaux du CCEQ, le suivi des autorisations environnementales n’apparaît pas comme une priorité. Les suivis des autorisations sont en effet relégués au rang de considérations secondaires derrière les programmes de contrôle sectoriels et le traitement des plaintes. Bien qu’essentiels, les programmes de contrôle ne permettent souvent d’inspecter qu’un échantillon des sites, tandis que le suivi des plaintes se limite aux cas où les plaignants ont pu constater une atteinte à la qualité de l’environnement.

Pour les inspecteurs et inspectrices en environnement du CCEQ, le traitement des plaintes et les programmes de contrôle supposent des tâches administratives, auxquelles s’ajoutent d’autres tâches liées, par exemple, aux demandes de renseignements. Au bout du compte, en moyenne actuellement, ces inspecteurs et inspectrices ne peuvent consacrer qu’environ 10 % à 15 % de leur temps pour sortir du bureau et aller sur le terrain procéder à des inspections.

Baisse des suivis
Faute de personnel, et donc de temps, les suivis d’autorisations ne sont pas tous réalisés. Il en était de même il y a cinq ans, alors que le commissaire au développement durable déplorait déjà « un suivi des conditions d’autorisation déficient^[2] ». Le pourcentage de suivis constaté par le commissaire était tout de même supérieur à 50 %.

Or, depuis, la cible de suivi des autorisations a été fixée à 25 %, puis, plus récemment – entre autres en 2015 dans certains bureaux du CCEQ – cette cible a été abaissée à 10 %. Les administrateurs du MDDELCC se contentent donc de faire en sorte qu’à peine 10 % des autorisations environnementales émises fassent l’objet d’une vérification visant à s’assurer que les exigences stipulées dans l’octroi des autorisations environnementales sont respectées.

Sans surprise donc, le nombre d’inspections de conformité est en diminution. Alors que 1 694 inspections de conformité ont été réalisées en 2010-2011, il n’est prévu d’en faire que 1 159 en 2016-2017^[3], soit une diminution de 32 % en six ans.

Maintenant, au lieu d’engager le personnel suffisant pour assurer un suivi adéquat des autorisations émises, le gouvernement propose plutôt d’affaiblir le régime d’autorisation environnementale. Dès lors, un objectif central de la refonte de ce régime consiste à passer de quelque 5 000 autorisations émises chaque année à environ 3 500 autorisations[4], le reste des projets n’étant soumis au mieux qu’à une déclaration de conformité, sinon à aucune exigence.

Vers un laisser-aller toutes catégories
Le régime proposé ne serait pas basé sur le risque environnemental de chaque projet, mais serait plutôt modulé en fonction de catégories d’activités qui seront décrétées par règlement, sans consultations dignes de ce nom, après l’adoption du projet de loi.

Ainsi, les projets correspondant à une catégorie d’activités dont le niveau de risque aura été classé par règlement comme négligeable ou faible n’auront plus besoin d’obtenir une autorisation environnementale. Pour tous ces dossiers, il n’y aura donc plus de rapport d’analyse ciblé, de possibilité d’ajout de conditions spécifiques ou d’inspections de conformité en suivi des autorisations. Un système de passe-droits, donc, pour des milliers de projets dont le risque environnemental ne sera pas systématiquement analysé. Même pour les projets s’inscrivant automatiquement dans une catégorie d’activités dite à risque modéré, la capacité du ministère à imposer des exigences spécifiques à chaque projet sera restreinte.

Intérêts industriels
Pourquoi le gouvernement actuel tente-t-il de rendre le régime d’autorisation environnementale moins rigoureux ? Bien sûr, certains secteurs industriels mènent d’efficaces campagnes de lobbying pour abaisser les normes environnementales. Au Québec, la démarche a notamment été institutionnalisée à l’automne 2014 par la formation d’un comité-conseil sur l’allègement réglementaire et administratif, où le secteur privé détient la coprésidence et la moitié des sièges[5].

Par manque d’inspecteurs et d’inspectrices en environnement
De toute évidence, la proposition d’affaiblissement du régime découle aussi beaucoup du fait que le MDDELCC n’a plus les ressources suffisantes pour assurer un suivi rigoureux des autorisations environnementales. Le problème n’est pas nouveau. En 2004 déjà, le gouvernement Charest avait promis publiquement d'ajouter 70 inspecteurs et inspectrices aux effectifs du CCEQ avant la fin de 2007, ce qui ne s’était pas concrétisé^[6].

De 291 au début 2010, leur nombre est ensuite passé à 281 en avril 2014, au moment de l’entrée en fonction du gouvernement Couillard, puis à 237 en décembre 2016[7].

Le nombre d’inspecteurs et d’inspectrices en environnement a donc baissé de 16 % depuis le début du règne Couillard, alors que leur nombre était déjà reconnu comme insuffisant en 2004 par le gouvernement Charest et en 2011 par le commissaire au développement durable.

Quelle vision d’avenir ?
En 2004, le gouvernement fédéral décidait de minimiser la surveillance environnementale des projets qualifiés de peu risqués, réduisant de moitié le nombre de projets évalués. En 2012, sous Harper, les lois environnementales étaient de nouveau assouplies, ce qui conduisait à une baisse encore plus grande des demandes d’autorisation. Une étude scientifique récente conclut que ces changements n’avaient pas pour objectif premier de réduire les formalités administratives, mais bien d’abaisser les normes qui protègent l’environnement^[8]. Harper n’est plus au pouvoir; le gouvernement Couillard devrait se garder d’imiter sa démarche désastreuse de déréglementation environnementale.

Alors que la gravité des enjeux environnementaux en ce 21^e siècle commanderait plus de rigueur dans l’émission et le suivi des autorisations environnementales, le gouvernement Couillard, dans son entêtement à poursuivre dans la voie de l’austérité, coupe toujours plus dans les budgets du MDDELCC. Au lieu de se donner les moyens d’assurer un suivi rigoureux des autorisations émises, ce gouvernement tente de livrer en héritage aux Québécois et aux Québécoises un régime d’autorisation environnementale plus laxiste.

[1] MDDELCC, « Modernisation de la Loi sur la qualité de l’environnement – Réduction des délais », 2016, <http://www.mddelcc.gouv.qc.ca/lqe/autorisations/fiches/reduction-delais.pdf>, p. 2.

[2] Vérificateur général du Québec, « Mise en application de la Loi sur la qualité de l’environnement dans le secteur industriel », chapitre 2 du Rapport du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale pour l’année 2010-2011 - Rapport du commissaire au développement durable, 2011, p. 12.

[3] Centre de contrôle environnemental du Québec (CCEQ, MDDEP), « Sommaire des résultats 2010-2011 et Plan d’action 2011-2012 », 2011, p. 4;  CCEQ (MDDELCC), « Sommaire des résultats 2015-2016 et Plan d’action 2016-2017, 2016, p. 22.

[4] MDDELCC, « Modernisation de la Loi sur la qualité de l’environnement – Réduction des délais », 2016, <http://www.mddelcc.gouv.qc.ca/lqe/autorisations/fiches/reduction-delais.pdf>, p. 2.

[5] Ministère de l’Économie, de la Science et de l’Innovation, « Le ministre Girard annonce le début des travaux du Comité conseil sur l’allègement réglementaire et administratif », communiqué de presse, 23 octobre 2014, <https://www.economie.gouv.qc.ca/ministere/salle-de-presse/communiques-de-presse/communique-de-presse/?tx_ttnews%5Btt_news%5D=16537&cHash=7d655bced88fc3a2557a986885203566>

[6] Louis-Gilles Francoeur, « Des pollueurs s'en tirent faute de personnel – Québec n'a pas rempli son engagement d'ajouter 70 inspecteurs environnementaux », Le Devoir, 8 novembre 2007, <http://www.ledevoir.com/politique/quebec/163561/des-pollueurs-s-en-tirent-faute-de-personnel>.

[7] Données internes du SFPQ fournies par le gouvernement du Québec en vertu de la convention collective de l’accréditation Fonctionnaires.

[8] Bob Weber, « Ottawa a “abandonné” la protection des cours d'eau, dit un professeur », La Presse, 1^er septembre 2015, <http://www.lapresse.ca/environnement/201509/01/01-4897028-ottawa-a-abandonne-la-protection-des-cours-deau-dit-un-professeur.php>.